Nghiên Cứu Lịch Sử

Bình An

Nhiều người Việt Nam sẽ khá ngạc nhiên khi biết rằng những thành phố lớn như San Francisco thường không có cấp hành chính nào bên dưới. Trong khi ở Việt Nam, dưới thành phố là quận/huyện, rồi đến phường/xã, thì ở Mỹ lại hoàn toàn khác. Hiểu được sự khác biệt này giúp chúng ta tránh nhầm lẫn khi đọc tin tức, làm việc, hoặc sinh sống tại Mỹ.

Các cấp hành chính từ trên xuống

Cấp cao nhất là Liên bang, quản lý quốc phòng, ngoại giao, tiền tệ và luật liên bang. Dưới đó là 50 tiểu bang – mỗi bang có quyền lực rất lớn, mạnh hơn nhiều so với tỉnh ở Việt Nam, có hiến pháp riêng, luật riêng và ngân sách riêng.

Dưới bang là cấp Quận (County), phụ trách tòa án, cảnh sát quận, bầu cử, hồ sơ đất đai, hồ sơ dân sự, một số dịch vụ y tế cộng đồng và phúc lợi xã hội. Một số nơi có tên gọi khác như Parish ở Louisiana hay Borough ở Alaska. Một số bang như Connecticut và Rhode Island đã bỏ chính quyền cấp quận hoàn toàn.

Cấp thấp nhất phổ biến nhất là Thành phố/Thị trấn (City/Town) – đây là cấp gần dân nhất, quản lý cảnh sát thành phố, giao thông, quy hoạch và nhiều dịch vụ công. Ở phần lớn các bang, dưới City/Town không còn cấp hành chính nào nữa. Tuy nhiên có ngoại lệ: ở vùng New England (Massachusetts, Connecticut, Rhode Island), mô hình “town meeting” có lịch sử lâu đời và quyền hạn khá mạnh; một số thành phố như Los Angeles có Neighborhood Councils được công nhận chính thức với vai trò cố vấn. Nhìn chung, cấu trúc cụ thể phụ thuộc vào từng bang.

Các đơn vị đặc biệt (Special Districts)

Ngoài county và city, hành chính Mỹ còn có một lớp thường bị bỏ sót: các special districts – đơn vị hành chính chuyên trách cho một chức năng cụ thể, có quyền thu thuế riêng và hội đồng được bầu riêng. Ví dụ phổ biến gồm School District (quản lý giáo dục công lập), Water District (cấp nước), Transit Authority (giao thông công cộng), Fire District (phòng cháy), và Hospital District (bệnh viện công). Ranh giới của các special districts thường không trùng với ranh giới county hay city, tạo ra một mạng lưới quản trị đan xen khá phức tạp.

Đây là lý do tại sao giáo dục công lập ở Mỹ không do city hay county trực tiếp quản lý mà do School District – một thực thể độc lập về tài chính và quản trị, có ngân sách riêng chủ yếu từ thuế nhà đất trong khu vực đó.

San Francisco và mô hình thành phố-quận hợp nhất

Tên đầy đủ của San Francisco là “City and County of San Francisco” – nghĩa là nó vừa là thành phố, vừa là quận, chính quyền hai cấp được hợp nhất làm một. Mô hình này gọi là consolidated city-county và có nhiều biến thể: hợp nhất toàn phần như San Francisco và Denver (Colorado), hợp nhất một phần như Indianapolis-Marion County (Indiana), hoặc cơ cấu đặc thù như Miami trong Miami-Dade County. Ngoài các ví dụ trên còn có Honolulu (Hawaii), Philadelphia (Pennsylvania), Nashville (Tennessee) và Jacksonville (Florida).

Khu phố không phải đơn vị hành chính

Bên trong các thành phố Mỹ có các neighborhood (khu phố) như Chinatown, Harlem hay Mission District, nhưng đây không phải đơn vị hành chính – không có chính quyền riêng, không có ngân sách riêng, không có quyền lập pháp, chỉ là địa danh văn hóa và quy hoạch.

New York City có 5 borough (Manhattan, Brooklyn, Queens, Bronx, Staten Island) – mỗi borough tương đương một county lịch sử (Queens = Queens County, v.v.) và từng có chính quyền riêng trước khi được sáp nhập vào NYC năm 1898. Đây là trường hợp lịch sử đặc biệt, không phải mô hình chung của Mỹ.

Điểm khác biệt cốt lõi với Việt Nam

Việt Nam tổ chức hành chính theo chiều dọc – tỉnh quản huyện, huyện quản xã, càng xuống dưới quyền càng ít. City Mỹ thì khác: nó là một đơn vị tự trị hoàn chỉnh, làm việc trực tiếp với bang và county, không “chia quyền” xuống cấp dưới.

Điểm dễ nhầm nữa: ở Mỹ, tên gọi “city” không phản ánh quy mô dân số mà phản ánh tư cách pháp lý. Một city có thể chỉ có 5.000 dân hoặc lên đến 8 triệu dân như New York City – cùng một tên gọi, khác nhau hoàn toàn về quy mô.

Không có phường/xã thì ai làm việc của phường/xã?

Các công việc mà phường/xã đảm nhận ở Việt Nam được phân ra cho nhiều cơ quan chuyên trách khác nhau ở Mỹ. Hộ tịch (khai sinh, khai tử, hôn thú) do County phụ trách qua Vital Records Office, có thể làm trực tiếp hoặc online. An ninh trật tự do Police Department của city hoặc Sheriff của county đảm nhận, không có “công an phường”. Giáo dục do School District quản lý độc lập như đã nói. Vệ sinh, đường xá, cây xanh do City Public Works hoặc HOA (Homeowners Association – ban quản lý khu dân cư tư nhân) đảm nhận. Phản ánh dân thì qua đường dây 311 (tổng đài dịch vụ công của thành phố), Community Board (hội đồng khu vực tư vấn) hay Town Hall meeting.

Mỹ không có sổ hộ khẩu theo nghĩa một cơ quan nhà nước nắm danh sách dân cư từng địa bàn. Thay vào đó, cư trú được xác thực qua nhiều kênh độc lập: hợp đồng thuê nhà, bằng lái xe, hồ sơ thuế, hóa đơn điện nước, đăng ký cử tri. Mỗi kênh phục vụ một mục đích riêng, không có “đầu mối gom” như phường/xã.

Cách hình dung đơn giản nhất: phường/xã Việt Nam là “đầu mối gom việc”, còn Mỹ thì “chia việc theo chức năng”. Việt Nam có ít cơ quan nhưng mỗi nơi nhiều quyền; Mỹ có nhiều cơ quan hơn nhưng mỗi nơi rất hẹp quyền.

TẠI SAO VIỆT NAM CẦN PHƯỜNG/XÃ CÒN MỸ THÌ KHÔNG?

Câu hỏi trên tưởng như là câu hỏi về kỹ thuật hành chính, nhưng thực ra là câu hỏi về chính trị: một nhà nước tồn tại để làm gì, và nó sợ điều gì?

Nhà nước nhìn xã hội khác nhau

Ở các nước dân chủ như Mỹ, nhà nước nhìn chung không sợ dân tự tổ chức. Các hội nghề nghiệp, công đoàn, hội nhà báo, tổ chức tôn giáo là những thực thể độc lập, có thể đối đầu với chính phủ – và điều đó được coi là bình thường, thậm chí cần thiết. Bộ máy nhà nước vì thế có thể gọn hơn, ít tầng hơn, mỗi cơ quan làm đúng chức năng của mình. (Điều này không có nghĩa là các nền dân chủ không có kiểm soát xã hội – họ cũng có luật an ninh quốc gia, quy định về NGO, giám sát thông tin – nhưng mức độ và mục tiêu khác về căn bản.)

Ở các nước độc đảng như Việt Nam, Trung Quốc hay Liên Xô trước đây, logic vận hành ngược lại. Đảng cầm quyền lên nắm quyền không qua bầu cử tự do mà qua cách mạng hoặc vũ lực – và họ hiểu rõ hơn ai hết rằng chính một nhóm nhỏ, một tổ chức cơ sở, một phong trào tôn giáo cũng có thể làm thay đổi chế độ. Vì vậy, các tổ chức xã hội lớn đều phải nằm dưới sự kiểm soát hoặc giám sát của đảng, dù mức độ kiểm soát khác nhau giữa từng nước và từng thời kỳ. Hội phụ nữ, hội nhà văn, công đoàn, giáo hội – tất cả đều phải có “đầu mối” trực thuộc hoặc chịu sự giám sát. Các tổ chức tôn giáo có mạng lưới xuyên quốc gia như Công giáo bị nhìn với con mắt nghi ngờ không phải vì giáo lý, mà vì họ là một trung tâm quyền lực song song nằm ngoài tầm kiểm soát của đảng.

Trong bối cảnh đó, phường/xã ở Việt Nam không chỉ là đơn vị cung cấp dịch vụ hành chính – nó còn đóng vai trò đơn vị an ninh-chính trị cơ sở, nơi nắm rõ từng hộ dân, theo dõi từng hội nhóm, kiểm soát từng mầm mống bất đồng ngay từ cấp thấp nhất. Đây tất nhiên là nhận định mang tính phân tích, không phải văn bản chính thức của nhà nước – nhưng nó giải thích tại sao bộ máy cơ sở ở Việt Nam dày hơn nhiều so với những gì nhu cầu hành chính thuần túy đòi hỏi.

Ba mô hình, ba cách kiểm soát

Liên Xô kiểm soát mạnh ở tầng trung ương với bộ máy mật vụ rộng khắp, nhưng đất nước quá rộng và cộng đồng không gắn kết đủ chặt ở cơ sở. Khi trung ương lung lay dưới thời Gorbachev, không có “lưới an ninh xã hội” đủ dày để đỡ, chế độ sụp đổ từ trên xuống rất nhanh.

Trung Quốc học bài học đó và chọn kiểm soát cả chiều rộng lẫn chiều sâu – hành chính, công an, và ngày nay là công nghệ (camera, dữ liệu, mạng xã hội). Quan trọng hơn, Trung Quốc kết hợp kiểm soát chính trị với phát triển kinh tế: “Miễn là đời sống tốt lên, dân không cần quyền chính trị.” Chiến lược này có lý do lịch sử của nó – một đất nước 1,4 tỷ dân với hàng ngàn năm nội chiến lặp đi lặp lại, đa sắc tộc và nguy cơ ly khai thường trực ở Tân Cương, Tây Tạng. Với nhiều người Trung Quốc, ký ức về hỗn loạn đẫm máu đủ để chấp nhận đánh đổi tự do lấy ổn định.

Việt Nam có bối cảnh khác hẳn: quy mô nhỏ hơn nhiều, dân cư tương đối đồng nhất, nguy cơ ly khai thấp. Nhưng mô hình kiểm soát vẫn được giữ nguyên và thậm chí còn phù hợp hơn với điều kiện địa lý: xã hội nhỏ, cộng đồng làng xã chặt chẽ là môi trường lý tưởng để kiểm soát từ cơ sở theo kiểu “người quản người” – tổ dân phố theo dõi sát, công an khu vực biết từng nhà, hội đoàn “quốc doanh” hấp thụ mọi tổ chức tự phát.

Chi phí của bộ máy nhiều tầng

Bộ máy khổng lồ như vậy tạo ra một mâu thuẫn nội tại: để bảo vệ chế độ cần bộ máy lớn → chi phí ngân sách lớn → kinh tế kém hiệu quả → dân bất mãn hơn → lại cần bộ máy lớn hơn để kiểm soát. Hàng triệu người làm công việc giám sát, báo cáo, họp hành thay vì sản xuất. Nhiều tầng lớp nghĩa là nhiều điểm tham nhũng. Thủ tục rườm rà giết chết sáng kiến từ trong trứng nước.

Bộ máy này cũng có một điểm tích cực thực sự: tỷ lệ tội phạm đường phố, đặc biệt tội phạm bạo lực, ở Việt Nam thấp hơn nhiều nước phương Tây. Kiểm soát chặt từ cơ sở là một trong những yếu tố góp phần – dù không phải yếu tố duy nhất, vì tỷ lệ tội phạm còn chịu ảnh hưởng của kinh tế, văn hóa, bất bình đẳng và niềm tin xã hội. Dù vậy đây là sự đánh đổi thực sự: an ninh đường phố cao hơn một số mặt, đổi lại bằng tự do cá nhân thấp hơn và chi phí kinh tế lớn hơn.

Câu hỏi đáng đặt ra cho Việt Nam

Với Trung Quốc, lập luận “cần kiểm soát chặt để giữ ổn định” có cơ sở lịch sử và quy mô thực sự. Với Việt Nam, lập luận đó yếu hơn nhiều – đất nước nhỏ, xã hội đồng nhất, không đứng trước nguy cơ tan rã. “Ổn định” ở đây thường được dùng để dập phản biện, trì hoãn cải cách và bảo vệ đặc quyền của một nhóm nhỏ, không phải để giải quyết một thách thức quản trị thực sự.

Tóm lại, Mỹ không có phường/xã không phải vì họ tổ chức hành chính thông minh hơn, mà vì nhà nước của họ không có nhu cầu kiểm soát xã hội đến từng ngõ ngách. Việt Nam có phường/xã một phần vì di sản hành chính lịch sử, nhưng phần lớn vì đó là công cụ chính trị của một chế độ cần kiểm soát từ cơ sở để tồn tại – và chi phí của bộ máy đó đang do toàn xã hội gánh chịu.