Nghiên Cứu Lịch Sử

1) Bối cảnh thương lượng và ký kết

2) Hiệu lực pháp lý của Bản ghi nhớ Budapest

Chính sách xâm lược bán đảo Crimea năm 2014 và cuộc chiến xâm lược Ukraine năm 2022 của Nga đã chứng minh rằng việc Ukraine từ bỏ vũ khí hạt nhân có liên quan đến các bảo đảm pháp lý quốc tế về an ninh và toàn vẹn lãnh thổ của nước này, vốn được quy định trong Bản ghi nhớ Budapest, mà những nước bảo đảm, trong đó có Nga, đã cam kết thực hiện.

Câu hỏi về hiệu lực pháp lý của Bản ghi nhớ Budapest và các văn kiện có liên quan là một vấn đề quan trọng của luật pháp quốc tế. Trên thực tế, căn cứ hiệu lực pháp lý của Bản ghi nhớ Budapest, cho đến năm 1996, Belarus, Kazakhstan and Ukraine đã từ bỏ toàn bộ vũ khí hạt nhân mà mình nắm giữ.

Điều đó cũng được xác nhận thông qua cách hành xử tiếp theo sau của các nước bảo đảm, bao gồm cả Nga. Vì thế, sự phủ nhận của Nga về hiệu lực ràng buộc của Bản ghi nhớ Budapest bị nhiều học giả Công pháp Quốc tế chỉ trích là đi ngược lại các quy tắc pháp lý về hiệp ước quốc tế.

Vậy hiểu thế nào về hiệp ước quốc tế? Phải chăng tên gọi “Bản ghi nhớ” mặc định một văn kiện không có hiệu lực pháp lý quốc tế? Cần lưu ý, theo cách hiểu thông thường trong hoạt động kinh doanh và thương mại hàng ngày, “Bản ghi nhớ” là một bản thỏa thuận không có hiệu lực ràng buộc các bên ký kết. Tuy nhiên, cách hiểu này cũng không hoàn toàn chính xác, vì nhiều MOU vẫn có hiệu lực ràng buộc nếu các bên mong muốn và quy định như thế, và bên vi phạm vẫn có thể bị kiện đòi bồi thường. Dù vậy, sự hiểu biết thông thường đó về MOU không thể áp dụng trong lĩnh vực Công pháp Quốc tế.

Hiệp ước (treaty) đã được biết đến từ rất lâu dưới nhiều tên gọi khác nhau, như định ước (pact), hiến chương (charter), hiệp định (accord), công ước (convention), nghị định thư (protocol), quy chế (statute) hoặc tuyên bố (declaration). Những dạng thức khác nhau của hiệp ước quốc tế đã phát triển mạnh mẽ và giờ đây được xem là nguồn luật chính yếu của Công pháp Quốc tế.

Luật hiện hành của Việt Nam và cả giới học giả Quốc tế Công pháp tại Việt Nam gọi hiệp ước là ‘điều ước quốc tế’. Khoản 1, Điều 2 của Luật Điều ước Quốc tế số 108/2016/QH13 ngày 9 tháng 4 năm 2016 định nghĩa ‘điều ước quốc tế’ như sau:

“Điều ước quốc tế là thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp Luật Quốc tế, không phụ thuộc vào tên gọi là hiệp ước, công ước, hiệp định, định ước, thỏa thuận, nghị định thư, bản ghi nhớ, công hàm trao đổi hoặc văn kiện có tên gọi khác.”

Trong xã hội quốc tế, Luật Hiệp ước (Law of Treaties) hiện đại đã được pháp điển hóa (codification) bằng Công ước Viên về Luật Hiệp ước năm 1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties). Điều 2 của Công ước Vienna 1969 định nghĩa ‘hiệp ước quốc tế’ như sau: “[…] thuật ngữ ‘hiệp ước’ có nghĩa là một hiệp định quốc tế ký kết bằng văn bản giữa các quốc gia và chịu sự chi phối của Luật Quốc tế, dù được ghi lại trong một văn kiện duy nhất, hoặc trong hai hay nhiều văn kiện liên quan, và bất kể tên gọi cụ thể của nó là gì; […].”

Nguyên văn tiếng Pháp: “[…] l’expression ‘traité’ s’entend d’un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière; […].”

Định nghĩa về ‘hiệp ước quốc tế’ của Công ước Vienna 1969 đã đặt ra một số tiêu chuẩn định danh quan trọng như sau:

Thứ nhất, hiệp ước là một hiệp định quốc tế, bất kể tên gọi là gì. Các bên ký kết muốn sử dụng tên gọi nào cũng được, miễn là văn kiện đó tuân thủ các tiêu chuẩn quan trọng khác do Công ước Vienna 1969 đặt ra. Tòa Công lý Quốc tế cũng chia sẻ quan điểm như vậy.

Thứ hai, hiệp ước phải hiện hữu dưới hình thức văn bản. Tiêu chuẩn này giúp phân biệt hiệp ước với tập quán quốc tế.

Thứ ba, hiệp ước chỉ được ký kết giữa các quốc gia. Các hiệp định hay thỏa thuận giữa một quốc gia và một tổ chức nào đó, chẳng hạn công ty tư nhân hoặc tổ chức liên chính phủ, không được xem là hiệp ước theo Công ước Vienna 1969, mà theo Công ước Vienna năm 1986 về luật hiệp ước giữa các quốc gia và tổ chức quốc tế hoặc giữa các tổ chức quốc tế.

Thứ tư, hiệp ước chịu sự chi phối của luật pháp quốc tế. Đó là hành vi quốc tế, mà những điều kiện hiệu lực của nó phải được xác định bởi Công pháp Quốc tế, chứ không phải dựa trên những hiểu biết hoặc kiến thức thông thường hàng ngày.

Cần lưu ý, hiệu lực pháp lý của hiệp ước quốc tế không đòi hỏi hoặc tùy thuộc vào sự trừng phạt bên vi phạm mà các bên ký kết còn lại có thể thực hiện. Sự trừng phạt hành vi vi phạm cam kết hoặc hợp đồng là quan niệm thông thường trong hoạt động dân sự và kinh tế hàng ngày. Điều đó không là yêu cầu bắt buộc trong Công pháp Quốc tế, bởi lẽ chủ thể của luật pháp quốc tế nói chung và các hiệp ước quốc tế nói riêng là các Quốc gia có chủ quyền. Sự trừng phạt, nếu có, của một hoặc các quốc gia tham gia hiệp ước đối với quốc gia vi phạm hoàn toàn có tính cách nhiệm ý, tùy thuộc vào vị thế và năng lực riêng của mỗi quốc gia.

Như vậy, Bản ghi nhớ Budapest đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn của một hiệp ước quốc tế được ấn định trong Công ước Vienna 1969. Chính Bản ghi nhớ Budapest còn quy định rằng nó có hiệu lực sau khi được các bên ký kết.

Ngoài ra, theo Chương III của Công ước Vienne 1969, nội dung của Bản ghi nhớ Budapest còn được diễn giải theo bối cảnh thương lượng và ký kết của nó. Hiệu lực của Bản ghi nhớ và bản chất pháp lý của những mối tương quan mà các quy tắc của nó ấn định được xác nhận bởi chính nghĩa vụ và trách nhiệm của Ukraine đối với toàn bộ cộng đồng quốc tế trong quá trình giải trừ vũ khí hạt nhân của mình.

Cần lưu ý, Bản ghi nhớ Budapest được tham chiếu trong hai văn kiện chính thức của Liên hiệp quốc, cụ thể bao gồm:

(1) Văn kiện của Liên hợp quốc và Hội đồng Bảo an Liên hiệp quốc số A/49/765-S/1994/1399 ngày 19 tháng 12 năm 1994 dưới hình thức một bức thư do các Đại diện thường trực của Ukraine, Mỹ, Anh và Nga (bao gồm A.Zlenko, M.Albright, D. Hannay và S.Lavrov) gửi đến Khóa họp lần thứ 59 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc yêu cầu lưu hành toàn văn Bản ghi nhớ Budapest như một văn kiện chính thức của Đại hội đồng và Hội đồng Bảo an; và

(2) Văn kiện của Hội nghị Liên hiệp quốc về Giải trừ quân bị số CD/1285 ngày 21 tháng 12 năm 1994 dưới hình thức một bức thư gửi cho các Đại diện thường trực của những quốc gia tham gia hội nghị yêu cầu đăng ký Bản ghi nhớ Budapest, cùng một thư giới thiệu, tất cả đều được xem là “các văn kiện chính thức của Hội nghị về Giải trừ quân bị và việc phổ biến chúng giữa tất cả các quốc gia tham gia hội nghị”.

Những tài liệu nên trên đều là bằng chứng trong Công pháp Quốc tế về hiệu lực pháp lý của Bản ghi nhớ Budapest đối với các bên, bao gồm cả Nga, như một văn kiện chính thức của Liên hiệp quốc. Cam kết của các bên bảo đảm, dù là ‘guarantees’ hay ‘assurances’ và dù ở mức độ cụ thể hay tổng quát, cũng chưa bao giờ được xem là sự phủ nhận hiệu lực pháp lý của Bản ghi nhớ Budapest dưới góc độ Công pháp Quốc tế.

Tuy vậy, Nga và những nhóm thân Nga luôn lập luận ngược lại rằng Bản ghi nhớ Budapest chỉ thể hiện “tính chất chính trị”, mang tính “tuyên bố”, hay chỉ có “hiệu lực không ràng buộc” do tên gọi MOU, hoặc chỉ là văn kiện “xác nhận các điều khoản chính của Văn kiện Tổng lược Helsinki”, cũng như “chỉ áp dụng đối với vũ khí hạt nhân”, cùng những lập luận tương tự khác.

Tất cả những lập luận nhân danh sự hiểu biết về “Công pháp Quốc tế” đó của Nga và những nhóm thân Nga rõ ràng mâu thuẫn trực tiếp với Công ước Vienne 1969 và chính nội dung của Bản ghi nhớ Budapest, và hoàn toàn không phù hợp với bối cảnh chung mà văn kiện này được ký kết, như đã nêu trên.

3) Vai trò của Bản ghi nhớ Budapest đối với tiến trình giải trừ vũ khí hạt nhân và an ninh quốc gia của Ukraine

Phân tích trên cho phép đi đến kết luận rằng việc Ukraine chấp nhận từ bỏ kho vũ khí hạt nhân của mình, bao gồm cả việc gia nhập và thực hiện Nghị định thư của Hiệp ước cắt giảm vũ khí chiến lược do Hoa Kỳ và Liên Sô ký kết, và Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân năm 1968, có liên quan chặt chẽ đến các cam kết bảo đảm an ninh do các quốc gia có ảnh hưởng nhất trên thế giới đưa ra nhằm thúc đẩy toàn bộ tiến trình giải trừ vũ khí hạt nhân. Bản ghi nhớ Budapest 1994 đã được ký kết trên cơ sở phối hợp những cách tiếp cận như vậy.

Có thể nói, đó là một văn kiện pháp lý quốc tế độc đáo trong lĩnh vực giải trừ vũ khí hạt nhân, vì nó quy định nghĩa vụ pháp lý của các cường quốc hạt nhân đối với an ninh quốc gia của Ukraine theo những nguyên tắc chung được công nhận bởi luật pháp quốc tế, đặc biệt các cam kết tôn trọng sự toàn vẹn lãnh thổ và bất khả xâm phạm biên giới của Ukraine, cũng như không áp đặt các biện pháp trừng phạt kinh tế.

Như vậy, Bản ghi nhớ Budapest có vai trò quan trọng đối với toàn bộ tiến trình giải trừ vũ khí hạt nhân và an ninh quốc gia của Ukraine, vì cam kết pháp lý quốc tế của các cường quốc hạt nhân đối với Ukraine không chỉ dựa vào các nguyên tắc của Văn kiện Tổng lược Helsinki, mà còn dựa vào Hiến chương Liên hiệp quốc, trong đó những biện pháp bảo vệ tương ứng dành cho Ukraine cần phải được áp dụng, dù không nhất thiết phải sử dụng lực lượng quân sự để can thiệp quân sự trực tiếp.

Sự xâm lược của một trong những bên bảo đảm và sự bất lực của những bên bảo đảm khác trong việc bảo đảm tuân thủ các điều khoản của Bản ghi nhớ này sẽ trực tiếp thúc đẩy các quốc gia trên thế giới tăng cường vũ trang và thậm chí triển khai chương trình hạt nhân, vì hóa ra đây là lựa chọn duy nhất có thể bảo vệ mình khỏi sự xâm lược từ bên ngoài, thay vì dựa vào nghĩa vụ pháp lý quốc tế đơn thuần trong những hiệp ước quốc tế.

Thủ tướng Đức Merkel trong bài phát biểu của bà tại Hội nghị An ninh Munich lần thứ 51 vào năm 2015 liên quan đến sự xâm lược bán đảo Crimea năm 2014 của Nga, đã nói rằng, “rồi đây quốc gia nào sẽ từ bỏ vũ khí hạt nhân, nếu chúng ta không thể bảo đảm sự toàn vẹn lãnh thổ của họ?”